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我国土地征收程序的缺陷

  来源:江苏征地拆迁律师  时间:2014-01-25 14:59:12

         我国土地征收程序的缺陷
  1. 有关土地征收程序的立法比较简单、粗糙,在许多具体的制度设计上存在漏洞。具体表现在:
  (1)土地征收目的合法性审查没有纳入程序中。土地征收目的必须合法,必须是为了公共利益需要才能征收土地,这是国际上通行的原则,亦为我国法律所接受。但这一原则在实施过程中却受到了严重扭曲,表现在:
  首先,我国对公共利益的界定不够明确。现行立法对“公共利益”语焉不详,仅做出了概括性规定,为征收权的膨胀和滥用提供了可乘之机。新近出台的《物权法》第42条规定:“为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定强调了“公共利益的需要”,但对何谓“公共利益”却只字未提,无法为“公共利益”提供把握尺度,极易成为政府扩大征收范围的借口。更为甚者,《土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”,这实际上将公共利益的界定无限扩大,严重侵害农民的合法权益。
  其次,公共利益在程序上没有保障。土地征收目的审查机制既包括土地征收申请、批准前,有关机关对土地征收目的合法性的事前审查,也包括土地征收被批准后,被征收人认为土地征收目的不具有合法性时的救济机制,可以称为事后审查。1
  我国现行立法中,没有充分考虑征地利害关系人的利益,未赋予其广泛的参与权;土地征收审批程序中没有征地目的合法性的专项审查,在征地公告中也没有征地目的合法性的专门说明;当集体或农民对公共利益的认定存在疑虑,对征收的程序存在异议时,却缺乏合法有效的救济方式,这样的一个直接后果是,无论在实际操作中还是在观念上都淡化了对征收土地目的合法性这一基本前提的重视,导致一些经营性用地也采用征收方式,从而严重侵害了集体土地所有权和土地承包经营权。2
  (2)缺少对行政机关的监督机制。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制,如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,为权力寻租提供机会。实践中,政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身,根本无从监督,导致违法征地行为大量发生,侵害了集体和个人的合法权益,也带来了行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。
  2. 土地征收程序中对被征收者的保护不足。这主要表现在以下几个方面:
  (1)土地征收程序透明度和公示性不够。作为征收利害关系人的集体和农民在征地前被剥夺了知情权、协商权和申诉权,几乎处于任人宰割的地位。1从土地征收的决定,到补偿费的标准和征收争议的解决等,都完全由行政机关决定并实施,实难保障征收程序的公示性,无法避免暗箱操作行为的发生,因而难以保障被征收者的利益获得公正的保护。(2)被征收者在土地征收过程中缺乏表达自己意见的机会。整个征地过程中,被征收者都处于比较被动的局面。《土地管理法》第48条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见,但既然征地补偿方案已经确定,被征收者的意见所起的作用是微乎其微的。因此,尽管土地征收中有“两公告”制度,但实际上是让农民到指定单位办手续的“通知书”,因为征收方案和补偿安置方案均是在经批准之后方才公告的,此时,对农民提出的意见只有在确需修改的情况下才改动方案,极大地限制了农民的参与权。2除此之外,被征收者在征收目的性、征收的范围等方面都没有表达自己意见的机会。

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